Елена Святкина: "Задача ГУ Минюста состоит в том, чтобы в Нижегородской области принимались правильные решения"

НИА "Нижний Новгород" - Мария Кулагина

-Елена Эдуардовна, Главное управление Министерства юстиции по Нижегородской области ведет постоянную работу по проведению экспертизы нормативно-правовых актов. Расскажите об этой работе.

-Эта функция закреплена в положении о Главном управлении Минюста по Нижегородской области. В двухтысячном году Минюст стоял у истоков этой работы, когда вышел указ Президента РФ об обеспечении единства правового пространства, и ему было поручено проведение экспертизы правовых актов территорий. Шла сплошная проверка принимаемых актов на соответствие Конституции и федеральному законодательству. Были поездки по округу, участие в проведении экспертиз всех республик, регионов ПФО.

Наша обязанность – активно участвовать в этом процессе. Есть определенные документы, нормативно-правовые акты о том, как необходимо проводить экспертизу – проверять на соответствие Конституции, федеральному законодательству, региональному законодательству в целом, анализировать правоприменение нормы – как она реализуется в жизни. Мы должны понимать, для чего нужен нормативно-правовой акт, какие последствия он несет, какова целесообразность его принятия.

-25 июня будет заседание Законодательного собрания Нижегородской области. Расскажите, какая работа была проведена специалистами к этому заседанию?

-Мы рассмотрели порядка 30 проектов, затрагивающих взаимоотношения в различных сферах жизни: в жилищной, в социальной, вопросы бюджетных правоотношений, налогов. Все вносимые в региональные законы изменения важны и нужны. Мы активно просматриваем их на соответствие федеральному законодательству. Например, мы подготовили экспертное заключение на законопроект о внесении изменений в закон о предоставлении жилых помещений определенным категориям граждан. Понятно, почему принимается этот закон – есть указ Президента РФ, в котором перед органами государственной власти ставится задача до 1 мая 2010 года обеспечить жильем ветеранов Великой Отечественной войны. Мы не можем сказать депутатам: "Не принимайте этот закон", хотя соответствующий федеральный закон в развитие Указа Президента уже есть – он прошел третье чтение в Госдуме. Порядок в нем прописан – этой категории предоставляется жилое помещение площадью не 22 кв.м (как ранее), а 36 кв.м. В региональном законопроекте мы выявили нарушение в том, что с согласия граждан им может предоставляться жилье по договору социального найма не в черте населенного пункта, а где-то в другом населенном пункте. Это противоречит части 5 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации.

-А если замечания не будут учтены, каковы будут дальнейшие действия управления Минюста?

-Закон принимается, подписывается, поступает вновь к нам на экспертизу. Мы знаем, что наши замечания не учтены и направляем экспертное заключение на принятый акт в орган, принявший его – председателю Законодательного собрания. Далее мы получаем ответ, согласно Заксобрание с нашей позицией или нет. Если нет, мы излагаем мотивировку и направляем экспертное заключение в органы прокуратуры и другие компетентные федеральные органы (например, в УФАС), которые уже и выносят протест, представление или обращаются в суд.

-Какие наиболее типичные нарушения выявляются в региональных нормативно-правовых актах и законопроектах?

-Все нарушения типичны. Как правило, это вторжение в компетенцию федеральных органов власти, когда региональной власти прописывается предоставление несвойственных полномочий. Из последних законопроектов у нас есть замечания по закону о благоустройстве территорий Нижегородской области. Много полномочий, закрепленных за федералами, региональный закон относит к полномочиям органов исполнительной власти области. Есть акты, согласно которым полномочия забираются у органов местного самоуправления на региональный уровень. Также встречаются акты, искажающие смысл применения нормы.

-Выявляются ли в региональных нормативно-правовых актах корупциогенные факторы?

-Мы проверяем нормативно-правовые акты на соответствие Конституции и федеральному законодательству. Но с начала 2009 года особое внимание также уделяем проверке принимаемых актов на наличие условий, которые могут способствовать проявлению коррупции, или способствовать проявлению коррупции и созданию таких обстоятельств, когда должностные лица могут применить в своих интересах те или иные нормы законов, постановлений.

В текущем году восемь нормативно-правовых актов пострадали от нашего экспертного взгляда. Были выявлены коррупциогенные факторы, прописаны такие полномочия, что либо отменялась конкурсная процедура в случаях, когда ее нельзя было отменять, либо, наоборот – были прописанные условия, когда по решению самих членов комиссии можно было, например, запрашивать дополнительные документы или сокращать число документов. Как правило, это административные регламенты по участию в различных конкурсах, например, по выдаче разрешений на строительство.

Восемь актов – это немного, учитывая, что каждый месяц мы проводим экспертизу ста документов. Это говорит о чистоте принимаемых решений органами исполнительной, законодательной власти и о работе, которая проводится на стадии подготовки того или иного документа.

В Нижегородской области также проводится большая работа по мониторингу законодательства. В рамках соглашения с Законодательным собранием мы проводим мониторинг законодательства в разных сферах, например, в жилищной: на федеральном уровне, на региональном, говорим, какие существуют пробелы в законодательстве, не только в законах, но и в постановлениях. Направляем информационные письма, заключения о состоянии законодательства в соответствующей сфере, которые они могут использовать для подготовки новых актов и их совершенствования.

-То есть, взаимодействие с Законодательным собранием Нижегородской области и правительством эффективное?

-Очень. И активное. Никаких проблем с ними нет. Создание законов – творческий процесс, мнения могут быть разными: мы высказываем свою точку зрения, в основном, они соглашаются с ней, но бывают случаи, когда у них есть другое мнение. Тогда мы направляем в органы прокуратуры информацию для приведения актов в соответствие с законодательством. Это нормальный процесс. Прокуратура к мнению Минюста прислушивается, а, зачастую, у них у самих выработана аналогичная позиция на этот акт.

Правительство Нижегородской области просит управление высказать свое мнение, прежде чем выходить с законодательной инициативой. Такие проекты со стороны правительства к нам поступают регулярно

-Депутаты Законодательного собрания также часто выходят с законодательными инициативами. Они тоже спрашивают мнение Минюста?

-Все вопросы снимаются на заседаниях комитетов. Очень много проектов законов, с которыми депутаты хотели бы выйти в порядке законодательной инициативы. Мы просматриваем, высказываем свою точку зрения. В рамках подготовки к Законодательным собраниям бывает каждый раз около пяти таких проектов.

-Если сравнить нормативно-правовую базу Нижегородской области с нормативно-правовыми актами других субъектов, входящих в ПФО, как мы выглядим? В каких регионах больше несоответствий и нарушений?

-По количеству нарушений федерального законодательства и по коррупциогенным факторам лидером как был, так и остается Башкортостан. Нижегородская область занимает средние позиции, по ряду позиций регион выглядит лучше. Где наиболее активно развивается законодательство, там все равно встречаются нарушения. Кроме того, динамично меняется само федеральное законодательство, активную позицию проявляют высшие должностные лица и депутаты. Регион-то не дотационный, возникает много экономических вопросов. Это нормально. На местах нужно принимать много решений, а задача ГУ Минюста в том, чтобы они были правильные. Бывает, что неправильно прописываются или неверно применяются нормы, одно слово может повлечь за собой нарушение Конституции РФ. Все относительно, но нужно понимать, для чего это делается, вступать в диалог в рамках своих полномочий.

-Сколько нормативно-правовых актов было проанализировано с начала года в Нижегородской области, в скольких были выявлены нарушения?

-За пять месяцев 2009 года было проанализировано 495 актов, из них в 33 выявлены несоответствия - это менее 10%. За аналогичный период прошлого года было 350 принятых актов, в 17 были выявлены нарушения. Меньше принималось – меньше выявлялось. Но и здесь есть человеческий фактор – многое зависит от уровня и квалификации сотрудников. У нас подобрана очень грамотная команда. Кроме того, больше внимания стало уделяться данной теме после того, как вместо управления Минюста по ПФО было создано управление по Нижегородской области, которое сейчас преобразовано в Главное управление. Ранее, когда было управление по ПФО, постоянных экспертиз не проводилось – только повторные экспертизы по поручению Минюста РФ, аппарата полпреда Президента РФ в ПФО и по собственной инициативе, когда готовили обзоры.

-Главное управление Минюста также проводит проверки уставов муниципальных образований на соответствие законодательству. Какова в настоящее время ситуация, уставы скольких процентов муниципальных образований соответствуют законодательству?

-Основной бум прошел в 2005 году, когда местное самоуправление стало приоритетным направлением. До сегодняшнего дня в Нижегородской области было зарегистрировано 678 уставов.

Я хотела бы отметить, как полезно работать на комитетах Законодательного собрания, потому что это дает понимание того, какие тенденции происходят в области. У нас некоторые муниципальные образования упраздняются, некоторые объединяются, укрупняются. Главное управление наделено полномочиями по регистрации уставов, но одно дело – регистрировать целый устав, а другое – внесенные изменения. Конечно, процедура регистрации устава сложнее, чем просто внесение изменений. А сейчас мы подходим к такому периоду, когда через несколько месяцев будут приниматься новые уставы. В свете этих событий мы работаем на опережение – выезжаем в те муниципалитеты, где будут происходить преобразования.

-Вы их консультируете?

-Да, мы проводим так называемые выездные Дни юстиции. Специалисты знают каждый муниципалитет, все недостатки. Рабочая группа вырабатывает необходимые рекомендации, которые нужно донести до населения, до должностных лиц. Кроме того, проводятся приемы граждан по личным вопросам – идет правовое просвещение граждан, даются разъяснения, ведется работа с письменными обращениями граждан. Если люди обращаются не по вопросам компетенции Минюста, мы вызываем ответственных лиц, и все вопросы решаются на местах. Думаю, в состав рабочих групп целесообразно помимо представителей Минюста и Федеральной службы судебных приставов включить также специалистов управления Федеральной регистрационной службы и кадастровой палаты.

Что касается работы по внесению изменений в Уставы, мы разрабатываем типовой проект Устава, чтобы уже на предварительной стадии снять все вопросы. Есть вариант "а" (готовый проект устава) и вариант "б" (если будут вноситься изменения в устав в соответствии с федеральным законодательством). Новый закон 90-ФЗ был принят в развитие поручения Президента о том, что местное самоуправление должно быть подотчетно гражданам. В соответствии с ним вводятся новые нормы: впервые выборные органы МСУ будут подотчетны представительным органам. Одним из оснований для отставки глав МСУ будет являться неисполнение бюджета. Сейчас мы регистрируем внесение изменений и пишем главам письма, где указываем на имеющиеся пробелы. Также у нас заключено соглашение с Советом муниципальных образований Нижегородской области. Мы информируем председателя, он должен собирать глав муниципалитетов, доводить до них изменения федерального законодательства, отслеживать изменения.

-Сколько нарушений законодательства было выявлено в Уставах муниципальных образований?

-Мы ведем такую статистику и направляем информацию в Минюст России. Уставы с нарушениями мы вообще не можем регистрировать – мы отказываем в регистрации на основании противоречий Конституции, федеральному законодательству и даже при неправильном оформлении документов и если нарушен срок обнародования. Мы возвращаем документы, и необходимо снова публиковать в печатном издании, а если это сельский совет – в местах всеобщего обозрения. Такие документы мы оставляем без рассмотрения еженедельно. За полугодие у нас было порядка 17 подобных Уставов. Мы постоянно участвуем в публичных слушаниях, которые проводят администрации городов Нижнего Новгорода, Дзержинска, Сарова, помогаем муниципалитетам.

ФЗ №131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в России" существенно увеличил полномочия органов местного самоуправления, практически каждый пятый устав нуждается в корректировке по перечню полномочий.

-Уставов приносят очень много, каждую неделю мы вносим изменения и дополнения, по 23-25 акта в неделю мы регистрируем, работа ведется очень активная, мы постоянно ведем правовую экспертизу. Практически ежемесячно экспертизу проходят около 100 актов о внесении изменений в устав. За эти полгода пока был зарегистрирован только один новый устав, но не за горами новые веяния.

-А можно выделить, в каких районах ситуация лучше, в каких – хуже?

-Хорошая ситуация c проектами уставов складывается в Арзамасе, Дзержинске. В Нижнем Новгороде Устав соответствует федеральному законодательству, никаких претензий к нему нет. Крупные муниципалитеты всегда согласовывают проекты, и главы муниципальных образований не ленятся к нам приезжать, разговаривать. Это их жизнь, структура, порядок, они понимают свою ответственность. Но есть такие муниципальные образования, в которых не знают о том, что нужно вносить изменения. Как раз им мы помогаем в рамках Дней юстиции - приезжаем в сельские советы, собираем около 15 муниципалитетов и даем разъяснения по всем направлениям.

Отсталыми являются небольшие и отдаленные поселения, там, где нет грамотных специалистов. Устав – основной закон муниципального образования, мы будем помогать, вытягивать их на необходимый уровень.

Стоит отметить, что когда в других регионах узнали о проведении выездных Дней юстиции в Нижегородской области, все были крайне удивлены, что у нас введена такая практика. Этот эксклюзивный, пилотный проект – заслуга нашего руководителя, начальника Главного управления Минюста по Нижегородской области Александра Баженова. Подобной практики в ПФО нет. В сентябре исполняется год с момента образования Управления Минюста по Нижегородской области. Мы планируем провести окружное совещание и поделиться с другими регионами подобным опытом. Это очень интересная практика, сборники и необходимые документы для ее внедрения уже разработаны.